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论农村土地争议法律救济途径及其局限

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论农村土地争议法律救济途径及其局限

农村土地是农民的立身之本,围绕农村土地争议引发的案件可以说是层出不穷,这也是近年来酿成群体性事件的主要根源,不仅如此,处理不当还极易诱发恶性刑事案件。笔者代理的邓有志故意杀人案,就是因邓有志与被害人因宅基地纠纷引发的,最终在双方武力冲突中将被害人杀死。在本案发生之前,双方因宅基地产生纠纷,也多次通过行政村及乡人民政府处理过,但一直没有解决纷争,进而酿成血案。

那么,农村土地争议因何如此复杂,发生争议应当如何救济呢?

根据《土地管理法》第八条规定:城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。由此可见,在农村农民集体才是土地的所有者,农民个人只有使用权而无所有权。使用权又可分为耕地承包经营权和宅基地使用权。土地管理法虽然最早在1986年就已经颁布施行,但多少年来,地方政府不重视农村土地的登记发证工作,至今仍有多数农民对其承包地和宅基地农民没有使用证,这也是导致农地权属不清,引发争议的主要原因。

  《土地管理法》第十六条规定:土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。这也是当前我国农村土地争议处理的重要法律依据,当农村土地所有权和使用权发生争议时只能先行行政处理,对处理不服才能向法院起诉。下面从笔者代理的一起具体案例看土地争议的行政处理途径。

案情:争议双方当事人:宁光友与宁西光、宁光涛。案发时间2004年。

前因:宁光友父亲宁锦南与宁西光父亲宁中南是亲兄弟,1960年前,宁锦南饿死,宁光友母亲带着宁光友们兄弟五人无处居住,由大队安排宁光友家住宁光友爷爷宁长林宅基上,当时,该宗宅基是由宁光友家和宁自华(宁光涛父亲)家分住的,宁自华家房屋在宁光友家的南边,宁光友奶奶当时在世也表示同意。1962年宁光友在该宅基上建房三间,1979年建门面房三间,直至2004年房屋拆除,准备重建新房。宁西光与宁光涛阻止建房,并强行在宁光友宅基处建房,现在房屋基础已经打好。原有的三间宅基地,宁西光占一间,宁光涛占一间。

临泉县高塘乡人民政府在20056月和9月先后两次将宁光友宅基确权给宁西光。后经过宁光友申请复议和行政诉讼,高塘乡政府又先后两次自动撤销处理决定。最终在201185作出高政(2011115《关于宁光友与宁西光、宁光涛土地权属争议一案的处理决定》,(以下简称《处理决定》)将位于临泉县高塘乡高塘行政村集北,东临张世忠,西靠路,南邻宁光涛,北邻宁光明,东西宽7米,南北长12米,面积84平方米的土地使用权确权给宁光友,任何人不得侵占。此案经宁西光提请复议后,临泉县人民政府2011118作出临复(201142号《行政复议决定书》维持了高塘乡人民政府的上述处理决定。在法定期限内,宁西光与宁光涛未提起行政诉讼,现该《处理决定》已经发生法律效力。

本案系一起典型的因宅基地发生争议,由乡人民政府行政处理的典型案例,案情极为复杂,从2004年发生争议,乡政府两次确权给对方,直到到2011年才第三次做出处理决定。正是因为行政处理决定的不确定性,增加了争议当事人解决争议的难度,费时耗力。致使很多农民发生争议不愿通过正常法律途径解决问题。少数通过暴力解决,增加了农村不稳定因素。因此,现有的行政处理模式亟待变革。

另外,行政处理决定作出后,如何执行也是一个问题。

按说,人民政府的《处理决定》属于具体行政行为,一经做出既具有法律效力,当事人应当依法履行。但是,该宗土地确权后,土地依然被宁西光、宁光涛等人侵占,他们在土地上所建的房屋根基没有拆除,导致宁光友在土地确权之后却无法使用,政府的土地处理决定得不到执行。

《行政诉讼法》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”据此,对于人民政府的土地处理决定,争议当事人并无权向法院申请强制执行,执行的主体是人民政府,倘若政府怠于执行,则做出的处理决定自然在效力上打了折扣。而对于哪些案件行政机关自己执行,哪些案件必须申请法院执行,又缺乏具体可操作的司法解释,导致行政机关和司法机关相互推诿,谁也不愿意费力。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》21)规定:赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

由此可见中央对农村土地问题的重视,笔者认为,保障农民宅基地的用益物权,必须制定解决农村土地争议快速处理机制,现有的处理模式尤其是乡镇人民政府作出处理决定,难度非常大,且作出的处理决定难以有效执行,应当加以改变,可以尝试由县级土地主管部门设立专门机构处理土地争议,并健全执行机制。切实保障农民的土地权益。当然更要加快土地登记确权颁证,权属清晰了,土地争议自然减少。

                                                       安徽春源律师事务所

张振   律师

201312